La Suisse est avant tout un exemple d’anticipation, de continuité et de transparence démocratique pour les politiques de transport

La Suisse est régulièrement citée en exemple pour la définition et la mise en œuvre de politiques de transports, pour les voyageurs comme pour les marchandises. La réussite de la Suisse est reconnue en matière de développement et de qualité du service public pour les voyageurs ainsi que de la part modale atteinte en transport ferroviaire de marchandises : près de 75% aujourd’hui pour le trafic de transit. A un moment où les contraintes environnementales sont de plus en plus forte, cet exemple n’a que plus de valeur, mais montre aussi que des virages politiques doivent être préparés et que leur mise en œuvre n’est pas toujours facile. La transparence démocratique la facilite, et là encore la Suisse est un exemple, car la Suisse y est de toute façon contrainte de par son fonctionnement démocratique avec au niveau Fédéral des compromis à trouver entre cantons très différents, l’obligation de votations (consultations populaire) et au niveau local, la possibilité à tout moment d’une initiative populaire dont les résultats s’imposeront de la même façon dans le dispositif législatif et constitutionnel.

Ainsi cette réussite n’est pas uniquement due aux percements de tunnels de base sous les Alpes (Gothard, Lötchberg) pour le ferroviaire et à la taxation (RPLP), ni à l’interdiction de circuler des camions, voire aux taxes que l’on pourrait leur imposer, comme on a trop souvent tendance à réduire la politique Suisse en matière de transport de marchandises. Le faire, c’est sans doute mal comprendre les fondements de la politique Suisse et donc d’en perdre la substance qui fonde sa réussite.

La réussite de la politique Suisse est en effet le résultat de tout un travail méthodologique sur la conception des transports, avec travail d’anticipation, permettant une succession cohérente de programmes (Rail 2000, NLFA), associé d’un suivi détaillé de leur application (données d’observation), tout en garantissant une pérennité des modes de financement.

Et il faut alors souligner que cette continuité et détermination dans la mise en œuvre d’une politique sur longue période a pu se faire non sans adaptations à l’évolution du contexte d’application de cette politique, se traduisant le plus souvent par la réaffirmation des objectifs initiaux.

Il s’agit bien entendu du contexte socioéconomique qui évolue inévitablement mais aussi d’un contexte technique qui a connu des changements importants (développement du TC, réalisation d’un corridor 4M pour route roulante, implantation de ERTMS…), voire du contexte politique Européen dans la mesure où il a fallu aussi négocier avec l’Union Européenne des accords de facilitation du transit notamment pour la route.

Mais un des faits sans doute le plus remarquable est que cette politique Suisse a été conduite dans le strict respect du fonctionnement d’une démocratie particulièrement exigeante avec des « messages » adressés au Parlement pour expliquer les propositions de l’Office Fédéral des Transport (message dont la clarté est exemplaire), expliquer les textes soumis à votation (recours souvent nécessaire les textes se retrouvant très vite comme partie intégrante d’une constitution vieille de 400ans) et en expliquer les résultats, voire enfin se soumettre aux « initiatives populaires » : l’une des plus connue celle des Alpes de 1994 concernant le transport dans les Alpes, qui imposait au gouvernement un objectif de renforcement de protection de l’environnement et fixant un objectif de retour à un nombre de 650.000 pour les camions en transit. Cette « initiative » a été adoptée et a dû être intégrée dans la politique, alors que le gouvernement qui venait de signer un accord avec l’Europe s’était clairement exprimé contre.

Tout cela pour rappeler que la mise en œuvre de la politiques Suisse n’a pas été un « long fleuve tranquille », mais cela n’a pas pour autant crée de crise politique insurmontable, au sein d’une Confédération où les oppositions entre cantons largement indépendants sont souvent assez violentes comme le montrent d’ailleurs les clivages dans les résultats des votations ou de l’initiative populaire.

Par la suite cette continuité de la mise en œuvre d’une politique a favorisé aussi le développement d’une compétence technique en matière de transport, pour le ferroviaire et son exploitation (la France ayant eu recours au début des années 2.000 à l’expertise Suisse de l’EPFL pour l’entretien de son réseau ferroviaire), mais aussi dans le BTP ainsi que pour les autres modes, y compris routier, le transport urbain, dans la recherche d’une meilleure protection de l’environnement, quel que soit le mode.

Cette compétence a beaucoup aidé pour optimiser l’exploitation d’infrastructures existantes dans des période de transition et bénéficier au mieux de capacités nouvelles, en termes de nombre de circulation de trains.

Il est alors intéressant et instructif de comprendre comment la Suisse est en définitive parvenue à surmonter toutes les difficultés qui n’ont pas manqué de se dresser, et en particulier des di difficultés politiques voire celles de voisinage avec les pays voisins (la Suisse a toujours été un grand pays de transit), tout en conservant ses objectifs.

Très tôt, à l’origine, un concept de conception globale des transports pour améliorer le fonctionnement et anticiper l’adaptation du système de transport.

Un concept à l’origine d’une politique est un évènement suffisamment rare pour être souligné et qui plus est lorsque cela est le cas d’une politique réussie. Cette conception globale dont s’est très tôt imprégné l’administration Fédérale des transports a permis une politique résolument multimodale, ce qui a été plus difficilement le cas en France ou d’autres pays, voire même au sein de la DG des transports à Bruxelles, et ce malgré toutes les déclarations qui ont pu être faites dans ce sens.

Dès 1968 en effet le Conseil Fédéral envisage l’élaboration d’une « conception globale de la politique des transports Suisse », et suite à des réflexions préparatoires, le Département Fédéral crée en 1972 une Commission avec une large représentation, d’une soixantaine de membres provenant de milieux scientifiques, économiques, politiques ainsi que des représentant des modes, des usagers, et des administrations. On y retrouve une représentation un peu comparable à celle des anciennes commissions « transports » du commissariat au Plan Français. A l’origine l’objectif était surtout d’éliminer des distorsions à la concurrence, d’indemniser les modes de certaines charges et de coordonner les investissements. Mais la commission avait aussi pour objectif, non seulement celui de développer cette approche, mais aussi d’en tirer des recommandations pour adapter les transports à l’évolution du contexte socioéconomique avec essentiellement comme horizon l’année 2000. Il y avait donc aussi un travail de clarification, de transparence, d’anticipation dans un pays où le transport est très sollicité du fait d’un relief difficile, et qui est aussi une confédération de cantons jouissant d’une grande indépendance. En 1977, et donc après un travail de plusieurs années le rapport a été publié.

L’approche était une approche systémique (dont une description simplifiée est reproduite dans le schéma ci-joint) avec toute une liste d’objectifs, à différents niveaux (seuls les 2 premiers niveaux sont repris dans le tableau), qui seront affectés d’indicateurs. A un moment où la préoccupation environnementale à été très vive en Suisse, notamment pour la protection de forêts au début des années 70, les critères d’impact environnemental sont aussi pris en compte. Cette liste de critère permettait alors l’évaluation de ce qui était appelé « les voies praticables » (méthode multicritère) pour faire des recommandations. Cette méthode et structure de critères a été par la suite conservées, renforçant ainsi un sentiment de continuité, même si des adaptations ont pu être introduite notamment pour mieux prendre en compte le transport combiné : ainsi en 1988 un rapport sur le Transport Combiné préconisait déjà une démarche coordonnée sur le plan international pour le transfert sur la route, rapport dont les conclusions seront rapidement appliquées, avec en 1991 un accord tripartite entre la Suisse, l’Italie et L’Allemagne pour faciliter le transfert le long d’un corridor Nord-Sud à travers la Suisse. Cette conception a alors permis de prendre les problèmes de transports dans le bon sens de la hiérarchisation des objectifs, et donc de crédibiliser la démarche, avec, ce faisant, la possibilité d’assurer un financement pérenne de cette politique par le biais de taxes.

Ainsi on peut dire que la définition d’une politique de transport Suisse a bénéficié sur une longue période de l’armature d’une méthodologie débattue et acceptée, favorisant la transparence des objectifs, relations entre modes et impact sur les cantons respectifs, tout en pouvant le cas échéant, faire preuve de suffisamment de flexibilité pour surmonter des difficultés qui se sont présentées.

On remarque alors sur ces deux illustrations la définition large du champ de l’analyse du système, l’importance des données disponibles qui apparait en bonne position dans le diagramme, permettant en particulier pour définir les indicateurs. Dans la grille d’indicateurs la notion de modes n’est pas encore introduite à un deuxième niveau d’objectifs et indicateurs. Cela contraste avec des approches qui privilégient des objectifs de part modale, à partir desquels on décline des impacts socioéconomiques ou environnementaux. C’est sans doute ce qui fait dire que la politique Suisse est fondamentalement multimodale, par opposition à d’autres qui se revendiquent, « multimodale ».

C’est donc dans ce cadre de conception globale que deux grands projets de transports en faveur du rail se sont imposés, Rail 2000 pour une desserte cadencée du territoire pour les voyageurs et NLFA (Nouvelles Lignes Ferroviaires à travers les Alpes) pour les marchandises.

Le maintien d’un cap à travers les périodes difficiles des années 90 et dans l’obligation de trouver une solution face à la pression routière

Le maintien d’un cap s’apprécie lors de périodes difficiles avec un risque de ne pas atteindre les objectifs. La mise en œuvre de la politique Suisse a connu plusieurs périodes de ce type au cours desquelles la réaction a alors été de rechercher des mesures complémentaires (ou d’accompagnement) susceptibles de maintenir le cap.

Il y a plusieurs périodes difficiles qui ont le plus souvent plutôt donné lieu à un renforcement de mesures pour conserver l’objectif.

En 1970 une première commission du « Tunnel ferroviaire à travers les Alpes » est constituée. Dans son rapport en 1971, elle insiste sur la nécessité de développer de nouvelles capacités pour le transit Européen et préconise le choix (à une large majorité) d’un tunnel de base sous le Gothard parmi 6 tracés possibles. Ce choix est fondé sur une analyse multicritère et une prévision de trafic par marchés de produits. La prévision est un doublement du transit entre 1960 à 1990, alors que sur période on a assisté à un triplement du transit.

Mais cependant la deuxième moitié des années 70 a été celles d’un tassement des trafics lié à la crise de l’énergie et les tensions sur la demande ferroviaire pour les marchandises se sont relâchées ce ceci d’autant plus que le tunnel routier du Gothard a été ouvert en 1980, bien que, lors de l’ouverture le Ministre avait bien précisé qu’il s’agissait d’un tunnel construit pour le trafic de voyageurs et une amélioration des relations entre cantons. Ainsi à la fin des années 80 le projet de tunnel de base était abandonné, comme estimé non-rentable, une priorité étant alors accordée pour les voyageurs avec Rail 2.000. Le projet Rail 2000 a été approuvé par votation en 1987.

Mais dès la fin des années 80, avec la reprise des trafics et la ferme conviction que le transport combiné était une solution pour transférer sur le rail un trafic de transit Européen de marchandises diverses, la Suisse s’est alors retrouvée avec les deux projets, celui de Rail 2000 et celui des NLFA.

Pour les marchandises le défi était double avec la réalisation à terme des NLFA, pour un transfert routier, et une pression à court terme toujours plus forte de l’Union Européenne pour faciliter le transit routier, et faire sauter des restrictions de limite de tonnage à 28T pour les camions, dans un pays toujours politiquement très sensible à l’impact sur l’environnement sans parler de la nécessité de trouver les financements pour l’ensemble du programme pour les marchandises et voyageurs.

Dans un contexte si difficile il est clair que l’approche globale initiale bien acceptée a contribué à la solution, complétée d’une analyse Européenne et approfondie du développement du transport combiné.

Le dénouement s’est joué en 3-4 ans, sans que les décisions n’aient pu nécessairement se faire dans le bon ordre, et sa mise en œuvre s’est faîte progressivement comme par un mouvement de torsion lente pour faire renter par des efforts suivi l’évolution du trafic routier dans des objectifs quantitatifs ayant plus que force de loi, pour se trouver de fait annexé à la constitution. C’est sans doute ce mécanisme qu’il est intéressant de décrire rapidement pour comprendre comment la Suisse a pu sortir de cette phase difficile, dans le fonctionnement d’un système démocratique particulièrement exigeant et difficilement prévisible.

Le Transport Combiné comme solution face à la route dans tout un ensemble de contraintes politiques, Fédérales, Populaires, Européennes ? 

La relance du projet des NLFA pour traverser un période difficile des années 90 est alors indissociable d’une réaffirmation de l’importance de l’offre de transport combiné face à la route. La crédibilité des propositions a alors permis à la Suisse d’en convaincre ses partenaires, pays voisins qui s’y trouvait donc engagés, et UE qui ne pouvait que suivre dans cette direction, et ceci d’autant plus qu’un premier réseau Européen était justement un réseau de TC, avant la reconnaissance des RTE en 93 dans le traité de Maastricht.

Ceci étant, il est clair que le TC n’était pas nouveau en Suisse puisque la première compagnie TC crée, HUPAC, a été créée dès 1967 (avec aussi une offre de Route Roulante) et on a vu comment dès 1971, peu de temps après, le rapport de la première commission sur les traversées montrait combien les perspectives de trafic étaient liées à ce type d’offre.

Tout d’abord il faut alors rappeler l’étude de 1988 (Etude Infras pour le Département Fédéral des transports de Juin 1988 sur l’opportunité des NLFA) pointant tout l’intérêt des TC dans une approche de fonctionnement des réseaux Européens de transport en liaison avec la réalisation des NLFA, étude qui a relancé le projet après son écartement en 1980. Or ces conclusions ont été directement prises en compte dans des accords de la Suisse avec ses voisins immédiats Italie et Allemagne, pour le court moyen terme (horizon de 6 ans) avec des engagements chiffrés d’offre de capacité (solution transitoire) et des perspectives d’aménagement, notamment de terminaux dans les pays dans la perspective des NLFA. Et ils ont été aussi pris en compte dans un accord entre la Suisse et l’UE couvrant une période de 12 ans (1992-2004) avec des engagements et des considérations très concrètes, dont une augmentation des capacités de 330.000 envois en 1991 à 710.000 envois en 1994, ainsi que des mesures d’accompagnement pour faciliter le recours au transport combiné, accès aux terminaux…insistant sur :

      -Ce qu’il était déjà possible de faire sans attendre la réalisation de nouvelles infrastructures de base à une période où se produit une forte croissance des trafics de transit

      - Une anticipation pour plus tard lorsque les NLFA seront réalisées, les ouvertures se situant entre 2016 et 202O pour le Gothard et Ceneri (2007 pour le Lötschberg, dont une partie avec une voie) .

Les 2 volets sont indissociables, et l’accord lui-même prévoyait un comité mixte de suivi, qui comme on le verra sera bien alimenté par un système d’information, particulièrement utile.

La carte ci-contre illustre l’espace dans lequel se négociait l’accord tripartite et par contrecoup l’accord avec l’UE dans une approche globale du fonctionnement du TC que l’on observe encore rarement dans des concertations internationales, confirmant le caractère très pragmatique auquel peut conduire finalement des approches pouvant apparaitre comme des études théoriques (de quoi faire rêver les auteurs de nombreux rapports sur les TC de l’époque qui sont restés sur des étagères …dans d’autres pays…ou à Bruxelles).

De même il faut souligner combien l’accord avec l’UE était précis (bien qu’assez succinct) sur des garanties demandées pour les services soient performantes et puissent être compétitifs face à la route.

Sur le plan interne, parallèlement à ces négociations internationales, les NLFA avaient bien été adoptées par le Parlement en 1991, et approuvé par votation populaire avec une solide majorité en 1992. Le texte concernait non seulement le tunnel de base du Gothard, mais aussi celui du Lötschberg dans la mesure où ’il fallait aussi parvenir à un équilibre entre la Suisse Romande et Allemande, pour dire simplement des choses encore plus complexes.

Mais ce n’est pas pour autant que les problèmes politiques étaient réglés.

En effet en 1994 une initiative populaire (un exemple de démocratie directe de la constitution Suisse) est lancée et votée pour durcir une position à l’encontre des camions et protéger l’environnement, contre l’avis du Conseil fédéral. La majorité était faible, de 52% mais le texte s’imposait de fait aux autorités Suisse, qui se retrouvaient alors dans une position délicate avec leurs partenaires Européens du fait des accords passés. L’objectif était entre autres de limiter le nombre de camions traversant les Alpes à 650.000, une contrainte forte, qui a fait réagir les capitales Européennes sauf celle de l’Autriche, candidate à l’adhésion Européenne, et où le Ministre des transports, Mr Klima, ne pouvait que s‘inquiéter aussi de l’impact qu’un transit libéralisé pourrait avoir sur l’environnement son pays.

L’aboutissement est alors une approbation populaire d’un « article constitutionnel sur la protection des Alpes » (Article 84) qui prévoit l’établissement d’un rapport régulier sur le transfert.

Tout un ensemble de mesures qui ont permis de faire reculer progressivement la route.

Si le concept de politique globale Suisse a bien un sens, on l’a alors vite retrouvé dans tout un ensemble de mesures appliquées au système de transport et à son fonctionnement pour renforcer l’offre et les performances ferroviaire, bien avant l’ouverture de nouveaux tunnels ainsi que pour contenir autant que possible la pression routière en vue de faire converger le nombre de camions vers l’objectif de 650.000.

Pour le suivi interne du transfert, une loi, la LTTM

L’application de l’article 84 a entrainé en 2008 un vote d’une Loi sur le Transfert du Transport de Marchandises (LTTM) avec tous les 2 ans un rapport sur l’évolution des trafics, l’efficacité des mesures prises et leurs perspectives ainsi que la proposition d’objectifs intermédiaires et éventuellement de nouvelles mesures.  (dernier rapport, le 9 ième, de suivi en 2021) 

En effet l’objectif est ne pouvait pas être atteint rapidement et il fallait un équilibre pour remplir d’un côté des engagements de libéralisation du routier et de la suppression de la limite à 28T, et de l’autre convaincre que l’objectif était maintenu.

Le graphique ci-joint montre comment des objectifs de plus en plus contraignants ont été introduits, en 2008 puis en 2011, avec toutefois un retard de quelques années, mais avec néanmoins un rapprochement du but, le dernier rapport appelant encore à réfléchir à des nouvelles dispositions d’amélioration du ferroviaire et d’affinement de la RPLP.

Le graphique ci-dessous montre combien le trafic de transit international sur route à travers la Suisse est bien le segment où le recul le plus important se réalise, le transfert sur le fer étant probablement plus difficile sur des itinéraires internationaux d’échanges Suisse, compte tenu de la diversité des origines et destinations sur le territoire.

Ainsi il faut aussi rappeler dans l’analyse de cette évolution, que le tunnel du Gothard n’a été ouvert qu’en 2016, le dégagement du corridor 4M de Bâle à Chiasso pour la Route Roulante en 2020, et le tunnel de base du Ceneri dans le prolongement de celui du Gothard vers l’Italie que très récemment. La baisse du trafic routier a donc bien été amorcée avant la réalisation de ces infrastructures nouvelles, et les plus récentes peuvent bien sûr laisser encore espérer de nouvelles améliorations de la performance ferroviaire pour les prochaines années. Ces améliorations seront cependant aussi liées à celles qui pourront se faire dans le prolongement du réseau Suisse, notamment en Allemagne et Italie.

Le tableau ci-après donne alors l’ensemble des mesures qui ont été mises en œuvre et leur date pour infléchir vers l’objectif le nombre de camions en transit, et les transférer sur le rail

A noter alors que la RPLP a été décidé dans le cadre d’un accord avec l’UE en 2002 qui liait l’instauration de cette taxe au relèvement de la limite PL de 28T à 44T, et que son montant qui atteignait 2,8 CT/TK en 2008 était calculé en fonction d’une estimation des nuisances de la route, comme le montre le schéma ci-dessous. Cette taxe était alors aussi appliquée au transport intérieur Suisse (70% des recettes, dont 2/3 affecté au FIF Fonds d’Infrastructure Ferroviaire) disposition bien acceptée ensuite par votation. Il semble alors que l’introduction de cette taxe, voulue comme non-discriminatoire n’introduise pas non plus de distorsion, en tant, que telle dans le franchissement Alpin.

Quant au corridor 4M comme expliqué dans le message au Parlement en 2013, suite à sa demande de renforcer la position du fer en 2011, le but était de s’attaquer au marché du transport de semi-remorques, de trains routiers et de camions, non accessible au TC, tout en actant, sur le plan de la logistique, l’évolution de la demande pour des unités de transport plus volumineuse du fait d’une densité plus faible des produits. Ce travail ne concernait pas moins de 20 tunnels, 150 obstacles pour un total de presque 1 MD qui vient s’ajouter au 22 MD d’Euros de l’ensemble des NLFA, y compris le Ceneri et les accès.

Pour les prolongements externes du réseau, la coopération au sein du corridor Nord Sud Européen

A noter alors que ces dispositions pour le transit se sont traduites dans une approche « corridor Nord-Sud », dès 1995 et qui s’est approfondie par étape pour intégrer des systèmes d’information sur les services, des mesures d’interopérabilité, ainsi qu’une amélioration de l’exploitation et de l’offre de sillons. En 2013 ce corridor est alors devenu un corridor « prioritaire » pour la planification des RTE, un corridor qui reste certainement sur le plan de l’exploitation, de la coordination et planification ferroviaire, un modèle pour les autres, dont son avance dans l’implantation de ERTMS est une illustration.

 Et en définitive et pour conclure cette période, il semble bien que 25 ans après, l’initiative populaire a plutôt renforcé l’image « d’exemple » de la politique Suisse. Loin de la mettre en danger, ce qui pouvait être craint au début, elle a contribué à la renforcer, en introduisant une « pression » plus forte que ce vers quoi tendait un accord avec l’UE en faveur de la protection de l’environnement. Mais pour un observateur extérieur, il faut reconnaître que cela n’aurait pu se produire sans une maturité politique car la croissance du routier s’est poursuivie jusqu’en 2000 avec une pointe de 1,4 ML de PL alors qu’il fallait encore supprimer la limite de 28T pour les camions. Cette évolution n’a pas provoqué d’autre initiative, sans doute en raison de la détermination et la persévérance dont a fait preuve l’autorité fédérales Suisse pour maintenir le cap fixé, sans lesquelles la crédibilité des mesures aurait pu faire douter puis être à nouveau contestée sur le plan intérieur et par l’Europe.

Le tableau comparatif des passages entre les 3 pays confirme cette réussite de la politique Suisse qui a su maintenir une position du ferroviaire compétitive tout en captant un part croissante des trafics de transit Européen et ceci bien avant la réalisation de nouvelles infrastructures, à travers les tunnels existants du Gothard et du Lochberg, qui sont tunnels de faîte contemporains de celui du Mont Cenis. Dans le trafic Suisse de transit, le TC atteignait 80% il y a déjà 20 ans, montrant aussi la rapidité avec laquelle la politique Suisse s’adapte à de nouvelles techniques de transport comme à celle d’exploitation ferroviaire le long d’un corridor Nord-Sud de l’Europe, en coopération étroite avec ses pays voisins, d’Allemagne, d’Italie et des Pays-Bas.