L’évaluation, politiques publiques et grandes infrastructures, un échec ? 

P.S. Oui et non. Quand on a fait le travail d’évaluation de manière sérieuse ça a marché et produit des résultats. A l’époque de la RCB, on a quand même élaboré et évaluer la politique de sécurité routière, celle de la périnatalité ou du dépistage du cancer de du col l’Utérus, mis en place des plans d’action (Bases Aériennes, Navigation aérienne), ou défini une politique des passages à niveaux. On a même construit un bel exemple – qu’on a largement enseigné aux fonctionnaires français et étrangers – avec la liaison Paris-Sud-Est (Simulion). Mais l’affaiblissement puis la suppression de la RCB puis du Plan, on entraîné l’abandon des études systématiques d’évaluation.

A un moment, on a senti que notre service horizontal, le SAEI et ses successeurs, faisait des études éclairantes, ce qui manifestement gênait la bureaucratie de certaines directions du Ministère, et qu’ils n’ont eu de cesse, selon l’écoute des cabinets ministériels de contester l’utilité même d’un service horizontal. En gros, on a eu depuis le début des années 1970 quelques périodes fastes. : les gouvernements Chaban, Fabius, et Rocard.  La disparition de l’OEST venant parachever ce recul des approches globales d’évaluation, et la disparition des travaux du Plan (et du FDES) auxquels nous étions structurellement associés.  Alors le bilan final est négatif.  

C.R.

 Je suis d’accord ; l’administration s’est petit à petit dépossédée d’une capacité et d’une compétence propres à assurer une doctrine en matière d’évaluation des politiques et des projets qui s’impose à différents types de projets et de politiques. Bien entendu il y a eu des circulaires pour l’évaluation de projets mais leur mise en œuvre est loin d’être harmonisée ne serait-ce qu’entre les modes. Si pour les perspectives globales de transport on parvient à avoir une certaine cohérence, ce n’est pas du tout le cas pour des hypothèses de coûts ou de performances des modes, qu’elles soient économiques ou environnementale. Les travaux sont de plus en plus souvent soumis à des expertises extérieures, et des missions confiées à des personnalités, sans mettre en cause leurs qualités et leur bonne volonté, se font toujours dans la précipitation sans s’assurer d’une continuité de la démarche et d’un suivi des recommandations : combien de rapports débutent par « compte tenu des délais impartis il n’a pas été possible de…mais… ». A cela on peut toujours objecter la complexité croissante, l’administration centrale étant prises dans un contexte international ou local qu’elle connait mal ou maîtrise mal. Mais une autre évolution explique aussi ce glissement, évolution qui aurait dû pourtant inciter à plus de rigueur et transparence, alors que cela a été probablement le contraire : l’introduction et la formalisation de débats publics et en particulier de débats préalables, du moins pour l’évaluation de projets. Cela partait d’une idée louable, notamment suite à une mission du préfet Carrère, afin de démocratiser la procédure, y compris dans des contextes où la légitimité socio-économique du projet était difficile à établir. Se combinaient ainsi une légitimité économique (au sens large, y compris impacts environnementaux) et une de légitimité démocratique, indissociables et qui pouvaient mutuellement se renforcer dans des prises de décisions difficiles. Alors que cela aurait exigé sans doute plus de transparence, cela a conduit trop souvent à communiquer sur les projets plus qu’à expliquer les enjeux, et parfois à rigidifier des positions dans des procédures qui peuvent être très longues.

Mais dans les transports, la LOTI imposait des études « avant-après » !

P.S. Certes !  Mais ça ne concerne que les grands investissements…  En fait, en inspirant l’article de la LOTI, le décret d’application et une instruction,  notre équipe pensait avoir sécurisé une démarche nécessaire. Mais l’expérience  nous a montré ensuite qu’il ne suffisait pas de dire ce que doit faire l’Etat ou les promoteurs de grands projets.  Nous avons surestimé le respect de la loi, et surtout l’implication des pouvoirs publics dans un processus rationnel. Eclairer pour discuter.. Nous pensions naïvement que c’était tellement évident que tout le monde allait s’y plier. Les bilans établis sur les « bilans Loti » montrent clairement que c’était une illusion. Et nous avions dû nous insérer dans une loi sur les « transports intérieurs » dont le champ limité de manière incompréhensible, allait nous gêner.

C.R. En effet la LOTI a permis de donner un cadre législatif, donc contraignant à une démarche de rationalisation de choix. Cela est d’ailleurs le cas dans beaucoup de pays, où pour les plans d’investissement il y a un vote du Parlement montrant en quoi l’évaluation est un engagement fort pour l’établissement des dossiers et la décision démocratique. L’application de la LOTI a connu les problèmes que signalent Patrice, et j’ai pour ma part été très étonné que ce sujet, dans le contexte actuel, ne revienne pas en bonne place dans la nouvelle loi sur les mobilités.

Et au niveau Européen ? 

C.R. Au niveau Européen il y a des recommandations pour l’évaluation mais elles restent peu opérationnelles, et les pratiques continuent de différer d’un pays à l’autre ce qui rend l’évaluation de grands projets transfrontaliers, points d’attention forts de l’intervention de l’UE, toujours difficiles. Ceci étant il faut aussi voir que la politique européenne est tout un ensemble de mesures à préconiser qui concernent aussi bien les infrastructures que leur exploitation (interopérabilité) ce qui rend l’évaluation plus difficile. A ceci s’ajoute le fait que la commission ne dispose pas d’outils  en matière de projections de trafics et craint d’interférer avec des évaluations faites au niveau national. Le seul domaine où la Commission semble s’être engagée le plus loin dans des analyses prospectives et d’évaluation est sans doute celui de l’énergie. Il y a eu certes des tentatives pour un modèle économique global européen qui fait de plus en plus autorité pour un cadrage économique global dans les différents pays, mais pour le transport l’enjeu pour la Commission était aussi de montrer combien les investissements pouvaient avoir un effet multiplicateur considérable ; d’où aussi la référence fréquente à un modèle particulier ASTRA, différent, mis au point par des équipes de recherche. A l’Heure actuelle il y a aussi un enjeu spécifique et ambitieux, celui de la « planification » des Réseaux Trans Européens (RTE), point sur lequel il faudra revenir car cela n’a pas, paradoxalement, donné lieu pour le moment à un renforcement d’une démarche d’évaluation européenne.

P.S. Ce qui me frappe c’est qu’il n’existe rien de systématique ni de coordonné, malgré des textes de la Commission précisant des principes de méthode. La Cour des Comptes vient récemment de le montrer et de le déplorer.

Qui devrait organiser et financer les évaluations ?

C.R.  C’est une question importante qui interpelle directement le fonctionnement des institutions, et la force juridique que l’on va en définitive accorder à l’évaluation pour que cela ne devienne pas un combat entre experts, échappant en définitive à tout contrôle démocratique.

Cette question avait d’ailleurs été posée lorsqu’il y a déjà longtemps , le SAEI dont Patrice a parlé plus tôt devait être supprimé : ne valait-il pas mieux préserver ces compétences et faire du SAEI un organisme sous le contrôle de l’Assemblée Nationale, faisant ainsi coup double pour le fonctionnement démocratique : renforcement de l’Assemblée sur le plan technique et donc démocratique et assurance d’une plus grande neutralité. Ce point n’est peut-être pas automatiquement acquis vu l’influence possible de groupes de pressions, lesquels se manifesteraient quoiqu’il arrive, avec d’autant plus de force que l’assise institutionnelle de l’organisme qui fait l’évaluation est plus fragile. Quoiqu’il en soit cette perspective semblait être bien accueillie de tous bords politique. D’ailleurs si l’OEST a été mis en place sous un gouvernement de gauche, il a quand même traversé toute une période ou des gouvernements de gauche et de droite (le Ministre Douffiague était même considéré comme très libéral) se sont succédés, rattaché directement au cabinet (à plusieurs cabinets souvent compte tenu d’une compétence en maritime et aménagement territorial), et ce n’est pas sous un Ministère de droite qu’il a eu le plus de difficultés à survivre. Ce rappel fait que, par exemple, je ne comprends pas pourquoi l’idée de rattachement de France Stratégie (Organisme d’étude, avec une approche souvent assez académique et ouverte, placée, auprès du premier Ministre) à l’Assemblée Nationale, chère à De Rugy, a été si vite écartée par le Président actuel. Cela aurait pu renforcer le rôle de l’Assemblée, et sans doute donner à cet organisme dont on ne peut dénier les compétences, avec l’autorité de Pisani Ferry, une vocation plus générale, alors que les rapports ont un impact trop spécifique dans le positionnement de l’évaluation dans le dispositif institutionnel. Cette question se pose aussi au niveau Européen dans les rapports entre la Commission qui maîtrise parfaitement les procédures administratives en place face à un Parlement Européen dont les capacités de contrôle se trouvent ainsi de fait limitées (cf l’adoption avec relativement peu de discussions de certains textes comme l’acceptation des nouvelles directives de RTE en 2013, alors que ces décisions allait fortement marquer la procédure d’affectation de subventions importantes pour la relance, et la politique de transport pendant longtemps). Lors de la nouvelle présidence Française il ne faut pas sous-estimer le travail que représente la mise à jour des critères de développement des RTE prévue en 2022 : qu’est-il fait pour le préparer car une présidence est quand même une période courte pour parachever un tel objectif et ne peut être improvisé durant la présidence.

Pour revenir à la France il faut certes aussi rappeler le rôle important qu’a pu jouer la CNDP dans l’ouverture d’un processus d’évaluation publique pour un projet. Ce débat intervient donc assez en amont avec souvent des moyens indéniables mis à la disposition du public pour s’exprimer voire influer sue la définition de scénarios. Mais l’intervention se trouve souvent très en amont pouvant même figer par ses résultats l’évolution d’une procédure longue dans un contexte changeant et ce n’est pas la consultation publique de la DUP, plus focalisée sur un impact local qui peut corriger ce biais. En outre il faut reconnaître que la CNDP n’a pas vocation à développer une compétence technique en matière d’évaluation qui restera extérieure. 

Une autre voie qui pourrait s’amorcer est alors celle d’une montée en compétence dans ce domaine d’une ART (Agence de Régulation des Transports), organisme indépendant qui semble avoir pris conscience de l’importance de la question des données, reste à l’écoute des rapports de la cour des comptes et donc rempli en quelque sorte un vide laissée par l’administration centrale pour des avis horizontaux. Reste à savoir si elle aura assez d’autorité et de légitimité pour se renforcer et s’imposer, lorsqu’elle interviendra de façon très directe sur l’évaluation de grands projets, face au niveau central mais aussi Européen, voire local ce que avait aussi tenté en son temps l’OEST avec la mise en place d’observatoires régionaux, un suivi du travail d’Eurostat et une participation à l’évaluation de projets internationaux (PBKA, Paris Bruxelles Cologne Amsterdam puis Londres, par exemple)

P.S. Christian ouvre à nouveau ici la question de la place de cette activité particulière d’analyse et d’étude qui constitue un service public que je conçois comme largement indépendant. Mais il faut aussi dans notre esprit continuer à regrouper dans le même organisme la production statistique, sa valorisation, les études et évaluations, et l’animation de la recherche contractuelle. De proche en proche ça oblige à se poser la question de la place de l’Insee dans notre « système administratif », de même que celui des organismes qui, dans d’autres secteurs, pourraient jouer le même rôle que celui dévolu aux transports et à l’urbanisme, jadis, au SAEI.

On regrette souvent l’opacité ou le manque de pluralisme des études, qu’en pensez vous ? 

P.S. Dans une logique très « rationalisante » et technocratique, on pourrait penser que les Inspections générales ou les « Conseils Généraux » des ministères peuvent ou doivent mener ces études, puis les soumettre à une ou des contre-expertises. On peut aussi considérer que c’est beaucoup plus le métier de base de services horizontaux d’analyse économique (à l’instar du SAEI et de l’OEST), solution que je crois plus réaliste et efficace.  Il faudrait  en outre formellement construire des fonds de concours alimentés par les promoteurs et l’Etat pour financer les enquêtes ou études qui devraient être externalisées. En pratique cela pourrait fonctionner.. mais j’imaginerai bien autre chose. Une évaluation pluraliste,  sous l’égide d’un service horizontal de l’Etat, largement autonome, mobilisant plusieurs équipes concurrentes partageant les mêmes données. Cela me semble offrir plus de garanties, ce qui n’empêche nullement les inspections générales de donner leur avis. Le reste relève du débat public et des mécanismes relatifs aux DUP. 

C’est sans doute plus difficile au niveau de l’UE et pour les projets du Réseau Transeuropéen.. Comment faire ?

C.R. Au niveau de l’UE la question s’annonce donc au moins aussi  difficile, (comme je l’ai laissé entendre dans une question précédente), dans un contexte d’ urgence pour sélectionner des projets puisque des fonds ont été très vite disponibles après le vote par le Parlement des directives relatives au développement des RTE il y a 8 ans déjà. De plus la fenêtre d’intervention de la présidence est courte si la France veut peser sur le processus. Une première étape a alors été engagée celle de la planification de corridors prioritaires à l’horizon 2030, les projets éligibles devant se situer dans ces corridors, avec des taux de contribution pouvant atteindre 50% dans le meilleur des cas,  projets qui peuvent aussi obtenir des financements complémentaires pour des pays susceptibles de relever de Fonds de cohésion : d’où des % de subventions très élevés qui n’incitent pas toujours à mettre l’accent sur l’évaluation préalable de l’engagement de fonds surtout lorsque l’argent est disponible, et que les taux multiplicateurs pour l’économie sont supposés être élevés.

Mais jusqu’à présent ces planifications de corridors, placées sous l’animation d’un coordinateur  se sont surtout traduits par la mise en œuvre de concertations entre acteurs au sein de Forum ou de groupes de travail, permettant de collecter tout un ensemble de projets voire d’études ne se limitant d’ailleurs pas aux infrastructures, projets qui sont progressivement mis, ou pas, sur une trajectoire de subventions en fonction d’une série de critères plutôt qualitatifs de maturité, et d’objectifs prioritaires (par exemple qualification de « maillon manquant »…). Chacun de ces corridors dispose d’ailleurs de sites web pour accès à l’information, lesquels bénéficient aussi des travaux de corridors ferroviaires alignés sur les corridors prioritaires multimodaux facilitant une interopérabilité des services le long du corridor.

Donc pour le moment il n’y a pas véritablement de procédure d’évaluation très formalisée puisque la commission ne dispose pas encore des outils nécessaires, comme des outils de projection des trafics ou « besoins », bien que chaque corridor tente de donner quelques projections. Pour ce faire il suffit de consulter ce qui est appelé le 4ème Work Plan de chacun des corridors. En outre il est évident qu’une évaluation globale d’un projet ne pourra être véritablement faite que lorsque le projet s’inscrit dans un réseau, la planification des réseaux n’étant prévue qu’après 2030 dans une deuxième phase. 

Deux remarques doivent alors compléter ce problème d’évaluation actuel des RTE :

   -  Le fait que la définition même des corridors n’ai pas véritablement fait débat compte tenu des enjeux de financement, la configuration des corridors prioritaires en France apparaissant surprenante par rapport à l’idée que l’on se fait de la morphologie des réseaux.

   - Et le fait qu’elle soit passée presque inaperçue pendant longtemps dans beaucoup de pays et en particulier en France, rarement mentionné y compris dans travaux sur les infrastructures, si ce n’est par les promoteurs de 2 grands projets Seine Nord Europe et Lyon-Turin.

Et  pourtant les itinéraires et les nœuds avaient été scrupuleusement listés et géocodés par la Commission (base TENtec), dans les textes officiels des règlements.